Por Diego Castañeda
Hace unos días se anunció la transformación del programa social de transferencias condicionadas Prospera, mejor conocido en los círculos de análisis de políticas públicas como Progresa-Oportunidades (sus dos nombres anteriores) por un programa llamado Becas Benito Juárez. Este nuevo programa elimina la condicionalidad que antes requeriría que los beneficiarios realizaran cierto número de visitas al médico y asistieron a la escuela y deja una transferencia incondicional.
La motivación del cambio según se conoce son los malos resultados de Prospera en el combate a la pobreza. ¿Qué tan cierto es esto? Si consideramos el número de pobres en el país desde que la primera versión del programa apareció hasta la fecha, encontramos más o menos el mismo número de personas en condición de pobreza, esto parecería indicar que no funcionó; no obstante, ésa es una visión reduccionista que omite algunos asuntos importante de lo que fuera su funcionamiento.
Como tal, en la historia de Progresa-Oportunidades-Prospera, nunca se pensó que por sí mismo el programa solucionaría la pobreza del país. Más bien se le pensó como un mecanismo para cortar la transmisión intergeneracional de la pobreza, esto es, que si los padres de un niño estaban en pobreza no necesariamente su hijo al crecer también lo estaría. Con esto en mente, se buscó que el programa combatiera algunas de las trampas de pobreza más evidentes, la falta de capital humano, sobre todo en dos áreas clave, salud y educación.
La lógica era que si se acumulaba suficiente capital humano eventualmente estos niños podrían tener una mejor oportunidad de acceder al mercado laboral y tener ingresos más elevados que les permitieran cierta movilidad social. La salud es sumamente importante para la mejora de los estándares de vida, niños con problemas de salud tienen una menor nutrición neta y a causa de ello son más propensos a tener enfermedades que afecten de forma permanente su capacidad de acción en la sociedad. Las enfermedades y la desnutrición dejan “cicatrices” en las personas y esto se ve reflejado en su productividad futura, su fuerza, su capacidad de aprender, etc.
Por el otro lado, la educación no requiere mucha explicación, se supone que nos debe hacer más productivos y, por lo tanto, más capaces de participar en el mercado laboral en actividades mejor remuneradas. La condicionalidad del programa buscaba generar esa acumulación de capital humano.
Las evaluaciones del impacto del programa a través de los años nos muestran que en términos de mejor capital humano el programa fue exitoso, sobre todo en zonas rurales, pero en zonas urbanas no lo fue tanto. Los niveles de salud y educación en comunidades rurales mejoraron, algo que podemos ver en la metodología multidimensional de la pobreza de CONEVAL, cuando vemos la disminución de carencias en los municipios donde el programa se encontraba.
No obstante, esta mejora no se tradujo realmente en menos personas en pobreza, se tradujo en una menor intensidad de la pobreza y en algunos casos en un movimiento entre pobreza y vulnerabilidad. Esto parece un detalle técnico poco importante, pero no lo es. La falla en el combate a la pobreza no se encuentra del todo en la política social, aunque en parte sí ha tenido muchas fallas. La mayor parte del fracaso en el combate a la pobreza se encuentra del lado del crecimiento económico. Con tasas de crecimiento tan bajas como las que nos han caracterizado en varias décadas y con un tipo de crecimiento que no ha sido inclusivo (pro pobre) lo que hemos visto es que mayor capital humano no se ha traducido en mayor empleo o mejores empleos, la economía mexicana no está creando esos empleos.
Esta dinámica, por cierto, no afecta sólo a la población en pobreza, es algo que podemos observar en la trayectoria decreciente de los salarios de egresados de la universidad, ya que la economía crea pocos empleos, la acumulación de capital humano sólo produce una sobre oferta del mismo y baja su precio. En el caso de las comunidades en pobreza ocurre algo semejante, si logramos tener personas más sanas y algo mejor educadas, pero no lo suficiente para tener un salario digno ni en suficientes cantidades para absorberlos.
Dicho esto, somos injustos si simplemente decimos que Progresa-Oportunidades-Prospera no funcionaba, lo correcto quizá sería decir que no era una estrategia completa, que la mitad del trabajo no la estábamos haciendo. ¿Podemos esperar mejores resultados al quitar la condicionalidad? Difícilmente, porque el componente más importante es que la economía crezca. Si el sistema nacional de salud y la política educativa son capaces de seguir dándole atención a estos grupos sociales deberíamos observar que las cosas siguen más o menos igual, el reto está en hacer que la economía crezca y sus ganancias se distribuyan mejor, ésa es ultimadamente la única política social que realmente funciona.
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Diego Castañeda es economista por la University of London.
Twitter: @diegocastaneda